Sukob interesa – the good, the bad and the ugly

Analiza izvještaja o radu Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa za 2014., kao i krnjeg zakonodavnog okvira za sukob interesa pokazuje da Sabor nužno treba hitno precizirati na koga se zakon odnosi i proširiti postojeći popis državnih dužnosnika, osnažiti savjetodavnu ulogu Povjerenstva u odnosu na sva tijela javne vlasti, te odstraniti brojna pravna rješenja koja Povjerenstvu otežavaju punu provedbu Zakona. Dodatno, od Sabora se očekuje izrada kodeksa ponašanja zastupnika u participativnom i otvorenom procesu, te osnivanje tijela za provedbu kodeksa.

Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa svojim je radom potvrdilo da je najbolji recept za osjetljiva pitanja kojima je zahvaćen sam vrh hrvatske političke elite – uspostava samostalne i neovisne institucije s adekvatnim ovlastima. Kao i neovisne institucije u drugim područjima (poput Povjerenice za informiranje, DIP-a, DKOM-a, Državne revizije, itd), Povjerenstvo je kroz svoj rad podiglo etičke standarde bavljenja politikom, no možda još bitnije, educiralo državne dužnosnike, medije i građane o upravljanju sukobom interesa, etičkim načelima u obnašaju javne dužnosti, te potrebi očuvanja povjerenja građana u neovisan i nepristran rad hrvatskih tijela javne vlasti kao temeljnog principa kojeg se trebaju pridržavati svi nositelji javnih funkcija. Potrebno je istaknuti institucionalni i organizacijski razvoj Povjerenstva, koje je provedbom postupka digitalizacije povećalo učinkovitost rada, postavilo temelje za buduću automatsku provjeru imovinskih podataka, te ujedno postalo i primjer dobre prakse za slična europska tijela.

I dalje nije svima jasno na koga se Zakon odnosi

Izvješće o radu Povjerenstva za 2014. na brojnim mjestima progovara o poteškoćama u punoj primjeni Zakona o sprječavanju sukoba interesa, koje su direktan rezultat postojećeg pravnog okvira. Detektirana je potreba za jasnijim definiranjem obveznika Zakona, ali ujedno i potreba za proširenjem popisa. Naime, zahvaljujući postojećim zakonskim odredbama neke javne funkcije u iznimno bitnim i osjetljivim tijelima javne vlasti uopće nisu obuhvaćene ovim zakonom (HBOR, FINA, itd.). Rad Povjerenstva otežava i nomotehnički kaos uzrokovan različitim načinima osnivanja javnih i državnih tijela, što često vodi do pravne kolizije Zakona o sprječavanju sukoba interesa i drugih zakona kojim se ta tijela osnivaju. Hrvatski sabor još uvijek nije, sukladno Zakonu, dostavio popis svih državnih dužnosnika koje Sabor imenuje kao državne dužnosnike, što je doprinijelo tome da DORH ne pokreće prekršajne postupke protiv nekih državnih dužnosnika koji su prekršili odredbe Zakona. Naime, DORH, kao i Povjerenstvo, još uvijek čeka na dostavu navedenog popisa od strane Hrvatskog sabora.

I dalje nisu popunjene rupe u Zakonu koje je otvorio Ustavni sud

Zakon je potrebno izmijeniti ponajprije kako bi se sanirala odluka Ustavnog suda kojom je ukinut veliki broj zakonskih odredbi, ali i druge prepoznate manjkavosti u postojećem pravnom okviru: nemogućnost sankcioniranja dužnosnika nakon odlaska s javne funkcije, odnos DORH-a i Povjerenstva u postupku utvrđenja ništetnosti pravnog odnosa/sklopljenog ugovora, strogo propisan način vođenja postupka koji ponekad rezultira time da dužnosnici tek iz medija doznaju da je protiv njih pokrenut postupak, nepostojanje sankcija za sukob interesa i povrede etičkih načela u obnašanju javne funkcije, revizija postojećih instrumenata upravljanja sukobom interesa (ponajprije instrument prijenosa upravljačkih prava). 

Idući korak je na saborskim zastupnicima  

Osim potrebe za izmjenama Zakona o sprječavanju sukoba interesa koje se direktno navode u Izvješću Povjerenstva, zastupnici Hrvatskog sabora trebaju se upustiti u temeljite reforme u području sukoba interesa, integriteta i odgovornosti u obnašanju javnih funkcija. Tijela javne vlasti nemaju dovoljno inicijative da sama razvijaju vlastite instrumente i mehanizme upravljanja sukobom interesa, a u slučaju izostanka temeljitih reformi zakonskog okvira – to se ni neće promijeniti. Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa treba postati centralna točka za pitanja integriteta i etike s jasnom ovlasti usmjeravanja  svih tijela javne vlasti prema ispunjenju ciljeva koje postavlja Zakon.

U svom izvješću, Povjerenstvo ističe upravo neobvezujuće odluke koje ne uključuju nikakvu sankciju već samo preporuke (ponekad se čak ni ne tiču državnih dužnosnika), kao onaj aspekt rada Povjerenstva koji dovodi do stvarne promjene u ponašanju osoba na javnim funkcijama, a time i doprinosi izgradnji povjerenja građana. Ovu usmjeravajuću i savjetodavnu ulogu Povjerenstva je izmjenama zakona treba dodatno osnažiti, no ujedno uspostaviti Povjerenstvo kao središnju točku u hrvatskom političkom sustavu za pitanja integriteta, etike, odgovornosti i očuvanja povjerenja građana.

Pred saborskim zastupnicima je i donošenje kodeksa ponašanja zastupnika Hrvatskog sabora. Naime, iskustvo prijašnjeg političkog/politiziranog Povjerenstva ukazuje da etička tijela koja provode propise, a u kojem većinu čine oni na koji se propisi odnose, ne ostvaruju svoju svrhu. Čak štoviše, staro je Povjerenstvo umjesto izgradnje, snažno doprinijelo padu povjerenja građana. Kako se stare pogreške ne bi ponovile, posebnu pažnju je potrebno posvetiti tijelu zaduženom za provedbu kodeksa ponašanja zastupnika. Sukladno preporuci GRECO-a o nužnosti provedbe participativnog procesa kreiranja kodeksa ponašanja zastupnika, očekujemo snažno uključenje u proces, ne samo Povjerenstva, već i šire zainteresirane javnosti koje mogu predstaviti perspektivu građanina. Naime, kodeks se ne donosi zbog zastupnika već zbog građana (odnosno izgradnje njihovog povjerenja), a proces kreiranja kodeksa to mora jasno reflektirati. Ovo dodatno ističe potrebu odustajanja od procesa  kreiranja nacrta etičkog kodeksa koji se provodio za vrijeme prijašnjeg saziva Sabora – nekolicina osoba vodi pregovore iza zatvorenih vrata uz potpuno isključenje javnosti.