“Općine i gradove ne treba nužno ukidati, ali okrupnjavati svakako”

Treba li ukinuti županije i/ili smanjiti broj gradova i općina i zašto svi mantraju o decentralizaciji? Kako smanjiti moć lokalnih šerifa,  a povećati kvalitetu upravljanja javnim dobrima i pružanja javnih usluga? Jesu li i u kojoj mjeri rezultati izbora bitni za rezultate LOTUS-a i gdje su u cijeloj toj priči građani i organizacije civilnoga društva, a da nije riječ o kulturno-umjetničkim, sportskim i lovačkim društvima?

Odgovore na ova i druga važna pitanja potražili smo u razgovoru s Nives Miošić, voditeljicom GONG-ova Istraživačkog centra i istraživačem Draženom Hoffmannom nakon što je ovogodišnja runda LOTUS-a (Lokalna Odgovorna i Transparentna Uprava i Samouprava) pokazala da čak 1.473.218 građana i građanki RH – svaki treći –  stjecajem okolnosti ne živi u sredini koja bi mu omogućila da umjesto pasivnog podanika bude aktivan i odgovoran građanin.

„Krajnje je vrijeme da nacionalna razina – kako vlast tako i oporba – preuzmu odgovornost i pristupe teritorijalnom preustroju i barem funkcionalnom okrupnjavanju lokalne i regionalne samouprave“, navodite među zaključcima istraživanja LOTUS. Na što točno mislite – je li riječ o reformi lokalne samouprave, koja je nekad slovila kao jedan od ciljeva Plana 21, i može li se iščitati u kojem bi smjeru ona trebala ići, možda smanjivanju broja županija i/ili broja najmanjih općina?

Nives Miošić: Ovdje je riječ o početku stvarnog vođenja računa o tome koliko nam jedinica lokalne samouprave treba da bi država doista mogla funkcionirati odnosno da građani mogu dobiti uslugu koju očekuju od svoje lokalne samouprave na istoj razini neovisno o tome u kojem se dijelu Hrvatske nalaze. LOTUS pokazuje da imamo ogroman broj općina koje uopće nisu u stanju komunicirati sa svojim lokalnim javnostima što znači da uopće nisu u stanju pružiti niti osnovnu uslugu. 

Zašto?

Nives Miošić: Zato što nemaju ljudi,  jedna osoba radi sve i naravno da ne može sve stići. Stoga je krajnje vrijeme da ako je već važno ima li netko status općine ili grada, neka mu ostane taj status, ali one njezine funkcije, koje se može, treba okrupniti s funkcijama susjednih općina i gradova.  I to primjerice, u vidu zajedničkog komunalnog poduzeća ili poduzeća za održavanje zelenila i parkova, ili neke druge usluge koje građani očekuju od svoje lokalne samouprave, a ne da svaka općina ima svoje komunalno poduzeće, svoje pogrebno poduzeće, svoj vrtić…

Dražen Hoffmann: Preporuke LOTUS-a, naime, ne idu nužno za ukidanjem općina, nego funkcionalnim okrupnjavanjem, koje bi trebalo provesti tako da se ne stavljaju pred sve isti zahtjevi i očekivanja kao što je sad slučaj kad su svima dane iste ovlasti i nadležnosti iako svi nemaju jednake kapacitete.

Čini se da je decentralizacija sveopća mantra za budućnost, ali nisam sigurna da svi govore o istoj vrsti decentralizacije pa je upitno i koliko su rješenja koja se spominju primjenjiva. Pod uvjetom da ih uopće ima i da pritom nije riječ samo o „novim papirima“, nego o promjeni praksi.

Nives Miošić: Hrvatska nominalno jest decentralizirana, imamo 576 jedinica lokalne i regionalne samouprave, ali problem je što nisu decentralizirana i sredstva potrebna da bi one mogle ispunjavati dobivene zadatke. Govorimo, dakle, o teritorijalnom preustroju, a hoće li se on dogoditi tako da se neke općine, pa i neke gradove ukine ili će se njih i dalje tako zvati nominalno, a zapravo će imati različite funkcije s obzirom na svoje kapacitete i resurse, druga je stvar.

No što je s upravljanjem javnim dobrima na lokalnoj razini i ima li razloga za strah od perpetuiranja snage lokalnih šerifa odnosno kako se može smanjiti njihovu apsolutnu moć, a povećati kvalitetu upravljanja javnim dobrima i pružanja javnih usluga?

Nives Miošić: Prvenstveno je riječ o političkoj volji na nacionalnoj razini – netko mora doći i donijeti odluku te presjeći otpore svih lokalnih šerifa. Naravno, dok općine i gradovi funkcioniraju kao sinekure pojedinih partitokratskih interesa, to se neće dogoditi, ali ako jednom budemo imali sreće da konačno ponovno dobijemo nekog državnika na čelu države, tada će možda biti političke hrabrosti to napraviti. O otporima svakako treba razmišljati i njih će biti puno jer su to i status i plaća i neke povlastice, poput službenog automobila, a na kraju krajeva riječ je i o radnim mjestima pa je vezano i za kalkulacije oko socijalnog mira u situaciji s toliko nezaposlenih. Jasno je da to nije jednostavna odluka, ali vrijedi li tonuti polako i daviti se godinama ili treba prerezati i pasti na dno ako treba, pa se s tog dna podizati? Ja mislim da vrijedi ovo drugo.

Dražen Hoffmann: Mislim da je pokušaj da se stvari učine participativnima odnosno otvorene građanima u svakom trenutku, od početka oblikovanja javnih politika i konzultacija do toga da se građani uključe i u monitoring kako se politike provode, daju svoje komentare, jedini način da se zatvori prostor lokalnim šerifima, koji bi u nekom trenutku htjeli preoteti proces donošenja odluka. Riječ je, dakako, o problemu političke kulture jer problem je uključiti građane koji su vrlo često inertni i nezainteresirani i sto im je drugih stvari na pameti prije nego stvari od interesa za lokalnu zajednicu, ali treba pokušati iskreno i bez fige u džepu.

Jesu li i u kojoj mjeri rezultati izbora bitni za rezultate LOTUS-a, može li se govoriti o nekim tendencijama i što se može reći o neposredno izabranim (grado)načelnicima –  kome su oni, pogotovo s nespojivim dužnostima (budući da mogu biti i zastupnici) odgovorni: građanima na terenu ili svojim šefovima u strankama ili je u pitanju nešto treće neovisno o stranačkim preferencijama? 

Nives Miošić: Mi rezultate LOTUS-a ne analiziramo u tom smislu – čak i kad bismo htjeli vidjeti postoji li ikakva korelacija između toga tko je na vlasti i rezultata, to je gotovo nemoguće s obzirom na lokalne koalicije i pitanje je možemo li uopće govoriti o kontinuitetu vlasti na lokalnim razinama. No kad je riječ o pitanju kome su oni odgovorni, rekla bih – nikome, a najmanje građanima i ovoj državi općenito nedostaje političke odgovornosti.

Dražen Hoffmann: Mislim da rezultati ionako ne bi pokazali neke bitne razlike jer je ovo nešto što nadilazi stranačke podjele i pripadnosti na lokalnoj razini, a što se tiče gradonačelničkog lobija i nespojivih dužnosti, to je stvarno problematično jer su i (grado)načelničko i zastupničko mjesto snažne poluge moći. Riječ je o vrlo problematičnoj koncentraciji vlasti i treba ozbiljno razmotriti postavljanje izbora između dva stolca u dvije različite grane vlasti omogućujući da se iz jedne pozicije jača drugu.

U kakvom su odnosu kad je riječ o odgovornosti i transparentnosti nacionalna i lokalna razina vlasti – je li moguća usporedba rezultata LOTUS-a i DUH-a (istraživanje o dobrom upravljanju na nacionalnoj razini)? Čini se da je nacionalna razina vlasti odgovornija i transparentnija od lokalne, ali je li to baš tako? Pogotovo s obzirom na odnos Vlade i Sabora prema instituciji Povjerenice za informiranje i medijima, odnosno novinarima.

Nives Miošić: Načelno govoreći, LOTUS i DUH su usporedivi jer oba indeksa na neki način mjere razinu otvorenosti i odgovornosti bilo lokalne, bilo nacionalne razine vlasti. No, svaka mogućnost usporedbe tu staje zbog različitih funkcija, područja djelovanja, kapaciteta i resursa. No, ne bih se složila da ispada da je nacionalna razina vlasti transparentnija, postoji nekolicina dobrih, jako puno mediokriteta i naposljetku određeni broj onih koji su katastrofa. Drugim riječima, nije bitno kolikom svotom novca neko ministarstvo ili grad, ili općina raspolaže, nego tko ih vodi i kako ta osoba poima transparentnost i odgovornost, otvorenost i suradnju sa zajednicom te kako to provodi u djelo.

Dražen Hoffmann: Iako su LOTUS i DUH fokusirani na različite stvari, oba govore o nedostatku kulture otvorenosti prema građana. Teško je reći koja je tu razina više kriva i koja od koje više «uči», da li se penjući kroz lokalne ešalone donose loše prakse na državnu razinu ili je riječ o o onoj ‘logici’ da ako država sa svim što joj stoji na raspolaganju ne radi dobro, zašto bismo mi na lokalnoj razini i kome smo to dužni. No činjenica je da nijedna onoj drugoj ne može biti uzor, pogotovo kad vidimo da država marginalizira instituciju Povjerenice za informiranje.

Organizacije civilnog društva su ključni akteri u borbi protiv korupcije i promicanju transparentnosti i iznimno su važne u povezivanju građana s vlasti. Kada govorimo o LOTUS-u, koliko one sudjeluju na lokalnoj razini i u oblikovanju lokalnih javnih politika?

Nives Miošić: Pitanje je koliko mi na lokalnoj razini uopće imamo organizacija civilnog društva ako ne govorimo o kulturno-umjetničkim društvima, sportskim i lovačkim društvima . One čak i kad postoje, imaju znatno manje resurse i kapacitete od velikih organizacija koje većinom djeluju, nažalost, u Zagrebu uz nekoliko iznimaka poput Zelene Istre, Srđ je naš, Marjan … ali opet govorimo o relativno velikim gradovima, a ne o malim općinama. 

No i njih se malo pita pri stvaranju lokalnih politika što je pokazao i LOTUS. Tamo gdje su vlasti svjesne njihove važnosti i snage, često ih se namjerno opstruira, zaobilazi i pokušava manipulirati lokalnim politikama, a s druge strane u velikoj većini lokalnih jedinica među vlastima postoji veliko nerazumijevanje što su to uopće javne politike, kako ih se kreira i koja je uloga zainteresirane javnosti.

Dražen Hoffmann: Razvoj lokalnih javnih politika predstavlja crnu rupu jer se odnos lokalnih vlasti prema tim udrugama svodi samo na dugogodišnje financiranje njihovih programa.

Nives Miošić: Potpuno je nejasno zašto se tako malo koristi Kodeks savjetovanja sa zainteresiranom javnošću, koji predstavlja način da se ljude informira i da se spriječi naknadne provale bijesa kad se donese odluku. S druge strane, svaka sredina koja ima iole razvijenije civilno društvo, može samo profitirati od besplatne ekspertize pojedinih organizacija, koje su u svojem području možda čak i puno potkovanije vještinama i znanjima od ljudi koji rade u lokalnoj upravi i važno im je da lokalna politika konačno ima glavu i rep.

„Teško“ je, doduše, očekivati od vlasti konzultacije s građanima i organizacijama civilnoga društva kad oni u procese donošenja odluka najčešće nisu niti uključeni jer ili nemaju, ili im je ograničen pristup informacijama. Naime, internetske stranice jedinica lokalne samouprave koje bi im ga trebale pružiti,  čak i kad imaju sadržaj, pitam se, s obzirom na njegovu «organizaciju», bi li se snašli sami administratori stranica, a kamo li građani uz svu najbolju volju – ako ju uopće imaju. Čemu te stranice služe – još jednom ispunjavanju zakonske norme i kako to popraviti?

Dražen Hoffmann: Riječ je o jako slabo iskorištenom resursu i kontaktu prema građanima i vjerojatno je odgovornost na obje strane jer građani nisu skloni informirati se na internetskim stranicama lokalne samouprave, a ni lokalne vlasti, kao što to generalno pokazuje LOTUS, ne poduzimaju napore građane držati informiranima.

Nives Miošić: Vraćamo se opet na pitanje kapaciteta, naime, od LOTUS-a 2009. kad su mnoge lokalne jedinice bile bez internetske stranice, danas ih imaju gotovo sve. Trebalo im je, dakle, šest godina da shvate da trebaju imati internetske stranice, a sad će im valjda trebati još šest godina da shvate što sve na toj stranici treba biti. 

Službene internetske stranice, naime, najmanje služe onome što im treba biti svrha – komuniciranju s građanima o odlukama koje se tiču njihovih svakodnevnih života. Umjesto toga, one i dalje uglavnom služe kao edukativno-zabavno-vjerski-humanitarni portali što jest dobro i važno, ali to ne može biti jedini, nego dodani sadržaj na osnove potrebne za komuniciranje s građanima o ključnim odlukama. Tu je, naravno, i pitanje odgovornosti samih građana, kakve oni imaju zahtjeve prema lokalnim vlastima, koga i zašto biraju, to je sve pitanje spojenih posuda. Ako netko ne stvara pritisak da se promijeni lošu praksu, pa zašto bi vlasti to onda mijenjale? Njima je dobro i ovako. 

Ipak, građani žele znati kako se troši njihov novac – kako im to omogućiti, ima li kakvih primjera dobre prakse? Osim Pazi(n) proračuna.

Nives Miošić: Rijeka je dobra primjer u smislu da se već godinama radi proračun u malom i nastoji se građane kroz savjetovanja uključiti u donošenje proračunskih odluka. Pitanje je, naravno, koliko se te sugestije ili želje uzmu u obzir i reflektiraju u samom proračunu, ali bolje išta nego ništa. Drugi način je prikazivanje izvršenja proračuna u malom koji bi također bilo dobro imati tako da se vidi koliko je od planiranog doista i ispunjeno.

Dražen Hoffmann: “Proračun u malom” je odličan instrument da se građane informira o glavnim proračunskim izdacima, a što se tiče participativnog budžetiranja – tu je već riječ o višoj stepenici i Pazi(n) proračun je primjer koji će, nadam se, zaživjeti i u drugim gradovima i općinama. 

Nives Miošić: No, sve to ide užasno sporo i primjeri dobre prakse su toliko sporadični i rijetki i čak ako netko i krene s “proračunom u malom” u jednom razdoblju, ne mora značiti da će to i nastaviti jer možda dođe do promjene vlasti ili smanjenja resursa, a gdje se prvo reže? Na stavkama informiranja građana.

Je li u prošlim rundama LOTUS-a bilo pitanja o lokalnim proračunima i zašto su u ovom posljednjem postroženi kriteriji te kakvog je to utjecaja imalo na rezultate?

Nives Miošić: Kriterije smo postrožili zbog Partnerstva za otvorenu vlast te izmjene Zakona o pravu na pristup informacijama, a uostalom, već je šest godina od prvog istraživanja i smatramo da je došlo vrijeme da su neke stvari usvojene te da se nagradi one koji sustavno rade i kazni one koji rade sporadično jer informacije nisu bitne samo građanima nekog područja, nego i potencijalnim investitorima, koje može zanimati kakve odluke i kako donosi lokalna zajednica.

Ipak, čak i unatoč strožim kriterijima, komentari građana i organizacija civilnog društva ukazuju da je situacija još gora nego što to pokazuju rezultati LOTUS-a. Zašto GONG bira ovaj pristup i što se može očekivati u budućim rundama istraživanja?

Nives Miošić: Svjesni smo da neke jedinice imaju bolje rezultate u LOTUS-u nego što ih njihovi žitelji doživljavaju, ali ne postoji metodologija koja bi na savršen način obuhvatila sve aspekte društveno-političkog života neke zajednice i bila usporediva s 575 drugih jedinica. Upravo svjesni tih ograničenja, od prve runde LOTUS-a imamo bazu online podataka kao alat koji mogu koristiti ne samo lokalne vlasti, nego i nezadovoljni građani te organizacije civilnog društva i novinari, i ako oni imaju druge informacije, imaju i dužnost upozoriti svoju javnost, dakle, opet govorimo o građanskoj odgovornosti.

Dražen Hoffmann: LOTUS je vrlo praktičan alat – svojevrsna check lista transparentnosti i već samo da je netko pogleda iz lokalne samouprave može značiti iskorak i uputu kako kvalitetno informirati i uključiti građane i tako učiniti veliku stvar za lokalne demokratske procese. 

Nives Miošić: Što se tiče budućih očekivanja u sljedećim rundama LOTUS-a, moram reći da su mene ove godine rezultati neugodno iznenadili, nisam očekivala da će biti toliko loši … zapravo su me šokirali i preplašili i doista ne znam što reći o budućnosti. Rezultati između prve i druge runde ostavljali su barem nadu u daljnje poboljšanje, ali sada nakon ove treće … prema onoj staroj da je pesimist dobro informirani optimist, bilo bi dobro da ostane barem ovako jer pad odnosno stagnacija kakvu imamo dvije godine nakon prošle runde istraživanja, smatram poražavajućom u smislu u kakvom društvu živimo.