Reduciranje lokalne demokracije

epa03621518 A Member of the European Parliament raise his hand in a voting during the plenary session in the European Parliament in Strasbourg, France, 13 March 2013. The European Parliament rejected the compromise of EU governments for the financial planning of the European Union until 2020. EPA/PATRICK SEEGER

Lokalna samouprava, osim što je temeljni princip demokracije i pokazatelj postojanja demokracije u društvu, autonomni je oblik političkog organiziranja građana gdje oni na užem području stanovanja biraju svoja predstavnička tijela koja, donoseći odluke obvezne za sve, upravljaju poslovima u lokalnoj zajednici. Tragom predloženih izmjena Zakona o lokalnoj i područnoj samoupravi, dr. sc. Zoran Radman, u tekstu koji slijedi, piše o opasnosti reduciranja lokalne demokracije.

Lokalna samouprava, osim što je temeljni princip demokracije i pokazatelj postojanja demokracije u društvu, autonomni je oblik političkog organiziranja građana gdje oni na užem području stanovanja biraju svoja predstavnička tijela koja, donoseći odluke obvezne za sve, upravljaju poslovima u lokalnoj zajednici.

No, uslijed promjena u sustavu gdje je u Hrvatskoj do 2009. na snazi bio lokalni parlamentarizam praćen brojnim kritikama i evidentnim nedostacima, prešlo se na uvođenje lokalnog prezidencijalizma, odnosno neposrednog izbora gradonačelnika/načelnika i ukidanjem poglavarstava kao kolektivnog izvršnog tijela. Tragom predloženih izmjena Zakona o lokalnoj i područnoj samoupravi, dr. sc. Zoran Radman, u tekstu koji slijedi, piše o opasnosti reduciranja lokalne demokracije.

Kada govorimo o vlasti na lokalnoj razini, odmah se usmjeravamo na pitanje lokalne demokracije što implicira pojam lokalne samouprave kao danas prevladavajući oblik lokalnog političkog organiziranja. Lokalna vlast je razina na kojoj se provodi svakodnevna politika i instanca kojoj se građani prvoj obraćaju. U sklopu svoga traktata o američkoj demokraciji Alexis de Tocqueville ističe da se uslijed kritika i evidentnih nedostataka lokalnog parlamentarizma tražilo nova rješenja, koja su sve više tendirala prema uvođenju lokalnog prezidencijalizma, odnosno neposrednog izbora gradonačelnika/načelnika i ukidanjem poglavarstava kao kolektivnog izvršnog tijela.

Osim što jetemeljni princip demokracije i pokazatelj postojanja demokracije u društvu, lokalna samouprava kakva je danas u većini europskih zemalja,autonomni je oblik političkog organiziranja građana, gdje oni na užem području stanovanja biraju svoja predstavnička tijela koja, donoseći odluke obvezne za sve, upravljaju poslovima u lokalnoj zajednici. Nacionalna vlast, od vlade do parlamenta, provodi vrednovanje lokalnih političkih institucija i njihovih učinaka na politiku te zakonima oblikuje lokalne političke institucije u cilju učinkovitijeg i demokratičnijeg upravljanja javnim poslovima na lokalnoj razini.

U Republici Hrvatskoj od 1992. do 2009. godine na županijskoj i lokalnoj razini imali smo sustav lokalnog parlamentarizma gdje se izvršna vlast (gradonačelnik/načelnik i poglavarstvo) formirala na osnovu rezultata lokalnih izbora i birala u predstavničkom tijelu (gradskim/općinskim vijećima) vijećničkom većinom koja se formirala nakon izbora sa ili bez postizbornih koalicija. Takva izvršna vlast bila je odgovorna predstavničkom tijelu i ovisila je o njemu. Tijekom vremena, uslijed tvorbe različitih postizbornih koalicija, izbor izvršne vlasti nije uvijek odgovarao izraženoj biračkoj volji pa su uslijedile brojne kritike i negodovanja u javnosti zbog ”kupovanja vijećnika”, stranačkih prijelaza i slično.

Od lokalnoga parlamentarizma do lokalnoga prezidencijalizma

Uslijed ovih kritika i evidentnih nedostataka lokalnog parlamentarizma tražilo se nova rješenja koja su sve više tendirala prema uvođenju lokalnog prezidencijalizma, odnosno neposrednog izbora gradonačelnika/načelnika i ukidanjem poglavarstava kao kolektivnog izvršnog tijela. Tadašnji akteri i dio stručnjaka držao je takvo rješenje panacejom za sve boljke lokalnog parlamentarizma, a ono je zagovarano argumentima da će načelnik imati izravni izborni legitimitet i neće ovisiti o preslagivanju mandata u vijeću te će tako predstavljati efikasniju izvršnu vlast.

Međutim, ovaj model ima i svojih ograničenja, posebno u odnosima načelnik – općinsko vijeće. Neposredno izabrani čelnici imaju vlastite izvore demokratske legitimnosti koja je neovisna o legitimnosti lokalnih predstavničkih tijela te se ovim uspostavlja bipolarna demokratska legitimacija i dvojni sustav vlasti u kojem lokalno predstavničko tijelo i lokalni poglavar imaju samostalne ovlasti.

U onome dijelu znanstvene i stručne javnosti, koji je ukazivao na loše strane ovoga modela, najozbiljniju kritiku modela dala je istaknuta hrvatska politologinja prof. dr. sc. Mirjana Kasapović, koja je o pisala o očekivanim problemima lokalnog prezidencijalizma i u Globusu (Globus, 24.04. 2004). Osobno se slažem s profesoricom Kasapović, jer su se spomenuti problemi lokalnog parlamentarizma mogli su se rješavati na drugačiji način, no što je tu je.

Zakonom o izboru općinskih načelnika, gradonačelnika i župana u listopadu 2007. i istovremenim izmjenama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi uređeno je da izvršne poslove u gradu/općini vrši gradonačelnik/općinski načelnik koji je nositelj izvršne vlasti, čime je potpuno promijenjen postojeći model lokalne vlasti i uveden lokalni prezidencijalizam. Njega ne može smijeniti gradsko/općinsko vijeće već jedino na referendumu što nije baš jednostavno. Naime, Zakonom o referendumu propisano je da za opoziv treba glasovati natpolovična većina od onih koji su ukupno glasovali na referendumu, uz uvjet da mu je pristupila većina od ukupnog broja upisanih birača što je jako teško osigurati.

U praksi se u više slučajeva pokazalo ono na što je ukazivala Kasapović, naime, da pored toga što su izravni izbori demokratskiji od posrednih, oni su obično povezani s populističkim kampanjama pojedinaca i stvaranjem osobnih klijentelističkih mreža kao pretpostavke političkog uspjeha i uglavnom nose nepoželjne oblike personalizacije politike. Nadalje, sustav vlasti koji iz njih proističe neusporedivo je nedemokratičniji, tj. autokratskiji od modela lokalnog parlamentarizma.

Transparentnost lokalne vlasti u zapećku

Po mom mišljenju, izvršna vlast je danas znatno manje transparentna od izvršne vlasti u lokalnom parlamentarizmu. Primjerice, u vrijeme postojanja poglavarstva, sjednice su bile javne, međutim, danas je teško pratiti što gradonačelnik/načelnik smjera, što će predložiti vijeću, što izravno poduzima, a problemi se javljaju i kod donošenja proračuna, naime, događa se da su gradonačelnici/načelnici u sukobu s predstavničkim tijelom, dolazi do blokade odlučivanja i slično.

Stoga je bilo opravdano pristupiti izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj samoupravi i prije dubljeg reformiranja sustava što vladajući planiraju. U tom smislu formirana je radna skupina (u kojoj s, pored ostalih sjedili i stručnjaci prof.dr.sc. Robert Podolnjak s Pravnog fakulteta u Zagrebu i prof.dr.sc. Nenad Zakošek s Fakulteta političkih znanosti. Vlada je na 57. sjednici održanoj 17. listopada utvrdila prijedlog Zakona o izmjenama dopunama zakona o lokalnoj i područnoj samoupravi i uputila ga u saborsku proceduru.

Prijedlogom zakona intervenira se u više od 50 članaka. Pored brojnih poboljšanja, po mojem mišljenju, ima nekoliko krucijalnih stvari koje mogu implicirati ozbiljne posljedice u pogledu daljnjeg razvoja lokalne demokracije, a o čemu su već govorili pojedini stručnjaci. Naime, sam prijedlog zakona poslan je u proceduru u nešto izmijenjenom obliku od onog kako ga je oblikovala radna skupina što je izazvalo negodovanje sveučilišnih profesora kao članova radne skupine. Međutim, prije nego ukažem na po meni sporna rješenja, valja spomenuti da je u uvjetima lokalnog prezidencijalizma u odnosima izvršne vlasti i predstavničkog tijela bitna primjena načela ”kočnice i ravnoteže”.

No, čini se da predložena rješenja, ako budu prihvaćena u Saboru, mogu dovesti do ”poremećaja nadležnosti u korist izvršne vlasti” čime se umanjuje značaj predstavničkog tijela. Sukladno Ustavu Republike Hrvatske građani zajamčeno pravo na lokalnu samoupravu isključivo ostvaruju preko lokalnih predstavničkih tijela koja su sastavljena od članova izabranih na slobodnim i tajnim izborima. Također i članak 3. Europske povelje o lokalnoj samoupravi , međunarodnom ugovoru koji je po pravnoj snazi iznad zakonu, određuje: ” … da se pravo na lokalnu samoupravu provodi preko vijeća ili skupština sastavljenih od članova izabranih na slobodnim i neposrednim izborima, tajnim glasovanjem ….”, te nadalje dodaje ” … da ta tijela (vijeća) mogu imati izvršna tijela koja su im odgovorna”. Predloženim rješenjima ne vidim odgovornost izvršnog tijela (gradonačelnika/načelnika) prema gradskom/općinskom vijeću.

Sporne točke novoga zakona

Međutim, nekoliko je spornih stvari. Prvo, sadašnja rješenja su formalno-pravno predviđala da predstavničko tijelo može raspisati referendum o razrješenju općinskog načelnika/gradonačelnika u slučaju kada krše ili ne izvršavaju odluke predstavničkog tijela i kada svojim radom prouzroče jedinici lokalne samouprave znatnu materijalnu štetu. Ovo rješenje je bilo manjkavo jer je u praksi teško provedivo s obzirom da se provodilo po Zakonu o referendumu, no ipak je zakonom je bila utvrđena odgovornost gradonačelnik/općinskog načelnika.

Predloženim rješenjem ta mogućnost opoziva gradonačelnika/načelnika je ukinuta neovisno o tome krše li ili ne izvršavaju odluke predstavničkog tijela i jesu li svojim radom prouzročili jedinici lokalne samouprave znatnu materijalnu štetu. Kao novina predložena je mogućnost istovremenog razrješenja gradonačelnika/općinskog načelnika i raspuštanja općinskog vijeća ako u zakonom predviđenom roku ne bude donesen proračun ili odluka o privremenom financiranju. Mišljenja sam da je teško očekivati da će ključni akteri, viječe i gradonačelnik/načelnik pribjegavati ukidanja vlastitih pozicija. Stoga se ovo rješenje neće pokazati niti učinkovito, a još manje demokratično.

Drugo, novim izmjenama i dopunama predlaže se da gradonačelnik/načelnik samostalno imenuje i razrješuje predstavnike jedinice lokalne, samouprave u tijelima javnih ustanova, trgovačkih društava i drugih pravnih osoba za obavljanje gospodarskih, društvenih, komunalnih i drugih djelatnosti od interesa za jedinicu lokalne samouprave. Prema sadašnjem rješenju, ta je nadležnost bila u rukama predstavničkog tijela. Predloženim izmjenama dovodi se gradonačelnika/načelnika u jako moćnu političku poziciju da bez suglasnosti predstavničkog tijela imenuje ključno osoblje u tijela koji provode lokalne javne politike i vrše javne usluge.

Ovim rješenjem gradonačelnici/načelnici stječu mogućnost jačanja političke pozicije do despotizma, jer samostalnim imenovanjem vijećnika i njihovih bližnjiih na ugodne pozicije u lokalnim javnim poduzećima i ustanovama mogu u potpunosti ovladati predstavničkim tijelom što može jačati klijentelizam i korupciju. S druge strane, građani nemaju nikakve mogućnosti, niti prava zakonodavnog opoziva svoga gradonačelnika/načelnika, osim one ”jedne minute demokracije”svake četiri godine kada zaokružuju kandidate na listiću.

Treće, predloženim izmjenama zakona uređeno je da predstavničko tijelo nema mogućnost intervencije u predloženi proračun ako gradonačelniku/načelniku to nije po volji, jer on ima pravo povući prijedlog proračuna nakon izglasavanja amandmana. Lišavanje utjecaja predstavničkog tijela na predloženi proračun, koji je više simboličan jer u praksi predstavnička tijela vrlo često imaju ulogu svojevrsnog ”filtera” u kojemu se proračun, bez većeg utjecaja, samo odobrava, neprihvatljivo je jer ulazi u samu bit lokalne demokracije.

Zaboravljeni građani, marginalizacija volje birača, koncentracija vlasti

Proračun je bitan politički dokument i jedan od ključnih instrumenata demokracije, a funkcija prihvaćanja i nadzora proračuna jedna je od najstarijih funkcija parlamenata što ističu i poznati društveni teoretičari Hague, Harrop i Breslin: ”Ovlast da se odobri neki rashod možda je jedna od najstarijih funkcija parlamenta“. Lokalni proračuni su condicio sine qua non ostvarenja svrhe postojanja lokalne samouprave, odnosno, ponude lokalnih javnih politika. Iz donesenog proračuna se može jasno naznačiti smjer pojedine lokalne vlasti u pravcu alokacije resursa u obliku novčanih sredstava. Iskustva suvremenih demokratskih društava pokazuju kako se rasprave o proračunu u lokalnim predstavničkim tijelima pretvaraju u sukreiranje lokalne politike izvršne vlasti.

Izneseni primjeri jasno ukazuju na pokušaj marginalizacije predstavničkog tijela od strane zakonodavca i jačanje izvršne grane lokalne vlasti. Međutim, zaboravlja se da je predstavničko tijelo samo srce političkog procesa od izražene volje birača na izborima te artikulacije i predstavljanja njihovih različitih interesa. O značaju lokalnih predstavničkih tijela jasno ukazuje John Stuart Mill u djelu ”Razmatranje o predstavničkoj vlast” kada ističe da je najbolji oblik vladavine onaj u kojemu sudjeluje čitav narod, no budući da ne mogu svi u zajednici koja je brojna, osobno sudjelovati, proizlazi da je idealan tip savršene vladavine predstavnički.

Od osnovnih funkcija predstavničkog tijela kao što su: predstavljanje, artikulacija interesa i raspravljanje, donošenje lokalnih propisa, donošenje proračuna i kontrola izvršne vlasti, vidimo da su predloženim izmjenama reducirane neke od ovih funkcija lokalnog predstavničkog tijela građana kao temelja lokalne demokracije. I to dok se s druge strane jača ulogu gradonačelnika/načelnika, a uz istovremenu mogućnost obavljanja zastupničke dužnosti omogućuje se teško opravdana koncentracija političke moći u rukama jedne osobe.

Nisam sklon generalizirati i nazivati gradonačelnike/načelnike ”lokalnim šerifima” i ”lokalnim moćnicima” jer smo svjedoci da se mnogi gradonačelnici/načelnici posebno u manjim sredinama istinski zalažu za boljitak lokalne zajednice. Međutim, ne smijemo smetnuti s uma upozorenje ”očeva utemeljitelja američke demokracije” po kojima je ”svaka vlast sklona kvarenju ili zloupotrebi” i da ”apsolutna vlast kvari apsolutno”. Stoga, treba spriječiti koncentraciju vlasti te time i mogućnost njezine zloupotrebe.