Mirjana Juričić: ZPPI i dalje mimo Ustava i vladavine prava

Zakon o pravu na pristup informacijama jedan je od temeljnih zakona kojim se omogućava transparentnost i nadzor tijela javne vlasti, te suzbija korupcija. ZPPI je u RH mijenjan u nekoliko navrata i prilagođavan europskim standardima. No, tvrdi autorica teksta, ZPPI i nakon intervencije Ustavnog suda ostaje manjkav, neusklađen s Ustavom, napose u dijelu kojim se Ustavom zajamčena ljudska prava ne mogu ograničavati općim aktima koji su rangirani ispod zakona, a ZPPI omogućava upravo to.

Mr. sc. Mirjana Juričić sutkinja je Upravnog suda RH
Tekst je, pod naslovom “O izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama i ustavnosti članka 8.” izvorno objavljen u Hrvatskoj pravnoj reviji 12/2011., prosinac 2011.

Sloboda informiranja a time i dostupnost informacija kojima raspolažu tijela javne vlasti jedno je od temeljnih ljudskih prava koje propisuju mnogi međunarodni ugovori. Ta sloboda, to pravo, nije samo sebi svrha, ono je pretpostavka demokratizacije društva i temelj borbe protiv korupcije.
Zakonom o pravu na pristup informacijama donesenim u listopadu 2003. godine, po prvi puta je u hrvatskom pravnom sustavu regulirano pravo na pristup informacijama i obvezao tijela javne vlasti da te informacije učine dostupnim javnosti. Bez obzira na uočene nedostatke, Zakon je polučio veoma pozitivne učinke, kako na formiranju svijesti javnosti tako i na otvorenije djelovanje tijela javne vlasti.

Nakon donošenja Zakona Vijeće Europe je donijelo, 2008. godine, Konvenciju o pravu pristupa službenim dokumentima, kojom su regulirani minimalni standardi koje moraju uvažavati sve članice VE. Iako Republika Hrvatska još nije pristupila potpisivanju, obvezna je kod usklađivanja nacionalnog zakonodavstva sa pravnom stečevinom EU voditi računa o odredbama te Konvencije. Upravo, pozivom na članak 3. Konvencije, ugrađeno je pravo na pristup informacijama u Ustav Republike Hrvatske kao temeljno ljudsko pravo.

Nakon Promjene Ustava uslijedila je i izmjena Zakona o pravu na pristup informacijama koji je Hrvatski sabor donio na sjednici 10. prosinca 2010. godine. Ove Izmjene i dopune bile su predmetom ocjene ustavnosti, povodom prijedloga Transparency International Hrvatska, te je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio da nije donesen sa potrebnim brojem glasova. Budući da je Ustavni sud odgodio prestanak važenja ocjenjivanog Zakona do 15. srpnja 2011. očekivalo se da će u novi Prijedlog biti ugrađene neke poboljšice, što je izostalo, pa je tako na sjednici Hrvatskog sabora usvojen identičan tekst, naravno, sa potrebnom većinom glasova.
Tako je propuštena prilika da se, do tada uočeni, nedostaci otklone.

1. UKRATKO O SADRŽAJU ZAKONA O PRAVU NA PRISTUP INFORMACIJAMA

Zakonom o pravu na pristup informacijama ( dalje u tekstu:ZPPI ) uređuje se pravo na pristup informacijama koje posjeduju, kojima raspolažu ili koje nadziru tijela javne vlasti (TJV), propisuju se načela prava na pristup informacijama, iznimke od prava na pristup informacijama i postupak za ostvarivanje i zaštitu prava. Temeljna načela prava na pristup informacijama su:
– pretpostavka javnosti, slobodnog pristupa i ograničenja,
– načelo pravodobnosti, potpunosti i točnosti informacije,
– načelo jednakosti u pristupu i
– načelo prava raspolaganja informacijom.

Načelo javnosti, slobodnog pristupa i ograničenja presumira da su sve informacije koje posjeduju, kojima raspolažu ili koje nadziru tijela javne vlasti  javne i kao takve su objekt javnog interesa i javno dobro, pa stoga moraju biti dostupne javnosti, a izuzeci moraju biti precizno regulirani zakonom. U svrhu ostvarivanja ovog načela propisana je i obveza TJV da ustroje katalog informacija koji mora sadržavati sistematizirani pregled informacija s opisom sadržaja, načinom davanja i vremenskog ostvarivanja. Ovo je načelo pretpostavka za ostvarivanje cilja i svrhe samog Zakona.

Načelo pravodobnosti, potpunosti i točnosti nalaže TJV da u najkraćem roku omogući korisnicima pristup traženoj informaciji a pružene informacije moraju biti potpune i točne.

Načelom jednakog pristupa jamči se svim korisnicima ravnopravan tretman u postupku ostvarivanja prava, te se zabranjuje stavljanje u povoljniji položaj bilo kojeg korisnika na način da se određenom korisniku informacija dade ranije.

Sukladno načelu javnosti, korisnik ima pravo informaciju koju posjeduje javno iznositi.

2. ZAKON O IZMJENAMA I DOPUNAMA ZPPI

Zakonom o izmjenama i dopunama ZPPI ( dalje u tekstu:ZID ) izmijenjena su ili dopunjena neka pojmovna određenja, uvedeno je neovisno tijelo za odlučivanje o žalbi umjesto ranijeg „čelnika tijela javne vlasti“, neznatno je intervenirano u rokove za rješavanje o zahtjevu, te su na novi, drugačiji način propisani izuzeci od načela prava na slobodan pristup in formacijama. Uveden test javnog interesa i s njim povezan test razmjernosti.

Tako se umjesto ranijeg „ovlaštenika“ prava na pristup informacijama uvodi pojam „korisnika“, koji je, u smislu ovog Zakona definiran kao svaka domaća ili strana, fizička i pravna osoba.

Izmijenjena je definicija informacije, pa je ona sada: “napisani, nacrtani, slikovni, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili drugi zapis podataka u pojedinačnom predmetu, koji čini sadržajnu cjelinu, a koji posjeduje, kojim raspolaže ili nadzire tijelo javne vlasti“.

1. ZID uvodi se „neovisno tijelo za zaštitu prava na pristup informacijama“ koje osim poslova drugostupanjskog tijela u rješavanju žalbi, obavlja i druge poslove, među kojima je i provođenje nadzora nad provedbom Zakona. Poslove tog neovisnog tijela obavlja Agencija za zaštitu osobnih podataka.

2. Bitno je, pojmovno i sadržajno, proširena definicija „tijela javne vlasti“:
Do ZID-a TJV bila su samo državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe s javnim ovlastima i druge osobe na koje su prenesene javne ovlasti“. Nakon Izmjena i dopuna, tijela javne vlasti su i: “pravne osobe čiji su programi ili djelovanje zakonom utvrđeni kao javni interes te se u cijelosti ili djelomično financiraju iz državnog proračuna ili iz proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, kao i trgovačka društva u kojima Republika Hrvatska i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju zasebno ili zajedno većinsko vlasništvo.“
S tim u vezi važna je novina da Vlada RH od početka 2011. godine ne utvrđuje niti objavljuje Popis TJV, budući da se utvrđivanje tko jest a tko nije tijelo javne vlasti provodi na temelju zakonske definicije.

3.Testom javnog interesa se procjenjuje opravdanost postupka uskrate prava na informacije. Procjenjuje se, u svakom konkretnom slučaju da li je uskrata informacije u javnom interesu, da li je uskrata informacije nužna za postizanje zakonom utvrđene svrhe, te da li je uskrata informacije razmjerna cilju koji treba postići uskratom. Test javnog interesa i s njim povezan test razmjernosti provode sudovi.

4. O testu javnog interesa: ZID u izmijenjenom članku 8. stavku 4. propisuje da će tijelo javne vlasti, iznimno, omogućiti pristup informaciji koja je klasificirana stupnjem tajnosti ili je istoj ograničen pristup zbog razloga navedenih u tom članku, ako je takvo postupanje u interesu javnosti i nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe te razmjerno cilju koji treba postići.

Ova odredba je usklađena sa ustavnom odredbom iz članka 38. stavka 4. kojom se jamči pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti, a ograničenja moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom. U dosadašnjoj praksi nije se puno pažnje posvećivalo javnom interesu, odnosno, interesu javnosti iako te kategorije odavno poznaje Ustav RH.

U stručnoj a i široj javnosti su spomenute kategorije prilično apstraktne, sve se češće poziva na njih a da zapravo nije jasno što one znače, odnosno, ne pravi se razlika između njih.

Javni interes bi se mogao okarakterizirati, u širem smislu, kao interes društvene zajednice u cjelini, a ne pojedinih pripadnika te zajednice. U užem smislu se može odrediti kao opći, interes koji je pravno utvrđen i koji se štiti pravnim poretkom.Zaštitu javnog interesa osiguravaju norme javnog prava ( ustavnog, upravnog, kaznenog, međunarodnog i dr.), dok se pojedinačni( privatni) interesi fizičkih i pravnih osoba štite odredbama građanskog ( privatnog ) prava. Privatni i javni interesi nisu nužno međusobno suprotstavljeni.

Naime, pravni poredak štiti točno određene privatne interese posebnim normama jer zaštita tih interesa ( npr. zaštita osobnih prava, privatnog vlasništva i dr.) predstavlja i ostvarivanje javnog interesa. Zaštita i ostvarivanje privatnih interesa priznaje se u onom obujmu i sadržaju koji nije protivan javnom interesu. Stoga se zakonodavac izričito poziva na javni interes kao kriterij ograničavanja pravom priznatog privatnog interesa (npr. pravo na uskratu informacija, ograničenje slobode i dr.).

Od javnog interesa treba razlikovati opći interes, koji predstavlja interes cijelog društva, odnosno, svih njegovih članova. Opći se interes od javnog interesa razlikuje po tome što javni interes čine oni opći interesi koji su posebno regulirani i zaštićeni pravnom normom. Inače, mnogi aspekti općeg interesa ne mogu biti neposrednim predmetom pravne regulative. U ocjeni da li se radi o javnom interesu, o interesu javnosti, općem interesu ili pak privatnom, u svakom pojedinom slučaju treba provesti takozvani test javnog interesa, odnosno, test razmjernosti.
 
Test javnog interesa , odnosno utvrđivanje prevladavajućeg interesa da se neki službeni dokument objavi, sastoji se u procjeni da li je, u svakom pojedinačnom slučaju, u javnom interesu da se objavi. To znači da se mora procijeniti da li bi korist od objavljivanja tražene informacije bila veća od eventualne štete. U toj procjeni treba odvagnuti razmjernost između cilja koji se štiti i mjere ograničenja.
Provođenje testa razmjernosti, sukladno članku 16. Ustava, obveza je sudova.

3. IZUZECI OD NAČELA JAVNOSTI I SLOBODNOG PRISTUPA

1. Izuzeci propisani Konvencijom VE o pravu na pristup službenim dokumentima

U članku 3. Konvencije Vijeća Europe o pravu na pristup službenim dokumentima je određeno da se može ograničiti pravo pristupa službenim dokumentima, a ograničenja moraju biti precizno propisana zakonom, nužna u demokratskom društvu i razmjerna svrsi da se zaštiti: nacionalna sigurnost, obrana i međunarodni odnosi, javna sigurnost, sprečavanje istraga i kažnjavanje zločinačkih aktivnosti, privatnost i drugi legitimno privatni interesi, ekonomska, monetarna, valutna i druga politika države, jednakost stranaka u sudskim postupcima, okoliš i dr.
Pristup takvim informacijama može se odbiti ako bi njihovo objavljivanje naštetilo ili moglo naštetiti bilo kojem spomenutom interesu, ukoliko nema prevladavajućeg javnog interesa da ga se objavi.

Dakle, uskrata prava na pristup službenim dokumentima, u smislu Konvencije VE, nužno pretpostavlja:
1. postojanje valjanog pravnog osnova u nacionalnom zakonodavstvu,
2. postojanje opravdanog i legitimnog interesa koji se ograničavanjem štiti,
3. takvo ograničenje mora biti razmjerno svrsi koja se ograničavanjem hoće postići,
4. ograničen pristup nije vremenski neograničen već traje dok postoje razlozi koji su doveli do ograničavanja.

2. Izuzeci u Konvenciji Ujedinjenih naroda protiv korupcije

Prema odredbama Konvencije UN, svaka je država stranka dužna poduzeti mjere, u okviru svojih mogućnosti i u skladu s temeljnim načelima svog domaćeg prava, u cilju promicanja aktivnog sudjelovanja pojedinaca i skupina koje ne pripadaju javnom sektoru……, u sprječavanju i borbi protiv korupcije, te u cilju podizanja javne svijesti u pogledu postojanja, uzroka i težine te prijetnje koju predstavlja korupcija.
Ovakvo sudjelovanje treba biti ojačano mjerama poput:
1. promicanja doprinosa javnosti postupcima odlučivanja te povećanja njihove transparentnosti,
2. osiguravanja djelotvornog pristupa javnosti informacijama,
3. poduzimanja aktivnosti javnog informiranja koje pridonose netoleriranju korupcije,
4. poštivanja, promicanja i zaštite slobode traženja, primanja, objavljivanja i širenja informacija koje se tiču korupcije; ta sloboda može biti podložna određenim ograničenjima, ali ona mogu biti samo onakva kakva su predviđena zakonom i nužna radi:
a) poštivanja prava i ugleda drugih,
b) zaštite nacionalne sigurnosti ili javnog poretka, odnosno javnog zdravlja ili morala.

3. Izuzeci u hrvatskom pravnom sustavu

Budući da je pravo na pristup informacijama nakon promjene Ustava zaštićeno temeljno ljudsko pravo, svako ograničenje tog prava mora imati izvorišnu osnovu u zakonu. Naime, Ustav RH u čl. 16. propisuje da se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih, te pravni poredak, javni moral i zdravlje, a svako ograničenje slobode i prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem , u svakom pojedinom slučaju. Iz citirane ustavne odredbe proizlazi da nije dovoljno da samo ograničenje bude propisano zakonom već je potrebno da se u svakom pojedinom slučaju ograničavanja prava TJV štiti neki drugi legitimni jači interes (javni) te da svako takvo ograničavanje mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničavanjem.

3.1. Upitna Ustavnost članka 8.st.1.ZPPI- osvrt u svjetlu vladavine prava

Vladavina prava je, sukladno čl. 3, Ustava RH temeljna vrednota ustavnog poretka i temelj je za tumačenje Ustava. Prema čl. 5 Ustava, zakoni moraju biti suglasni s Ustavom. Kada zakonodavac u izvršavanju svoje ustavne obveze donosi zakone, mora uvažavati zahtjeve vladavine prava.
Prema članku 16. Ustava, slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom.
ZPPI predviđa da se izuzeci od načela javnosti i dostupnosti informacija mogu uskratiti ne samo na temelju zakona već i/ili na temelju općeg akta.

Naime, nakon Izmjena i dopuna Zakon o pravu na pristup informacijama propisuje da će TJV uskratiti „ pristup informaciji ako je informacijaklasificiranastupnjem tajnosti sukladno zakonu i/ili općem aktu donesenom na temelju zakona kojim se propisuje tajnost podataka ili je zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.“
Navedeno predstavlja ustavnopravno neprihvatljivo zadiranje u temeljna ljudska prava i slobode, odnosno da je protivno ustavom proklamiranom načelu vladavine prava. Protivno je također i temeljnim načelima propisanim Konvencijom VE o pravu na pristup službenim dokumentima, koja u članku 3, propisuje: „svaka strana može ograničiti pristup službenim dokumentima. Ograničenja će biti precizno propisana zakonom (pravom), nužna u demokratskom društvu i razmjerna svrsi da se zaštiti: nacionalna sigurnost……“

Iako RH nije pristupila potpisivanju navedene Konvencije, kao članica VE dužna je voditi računa o istoj kod usklađivanja nacionalnog zakonodavstva sa pravnom stečevinom EU, pa se tako u obrazloženju promjene Ustava, odnosno dopune članka 38. Ustava pozivalo na članak 3. Konvencije.
Naime, čl. 38. st.4. Ustava glasi: „ jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tjv. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.“
Zakonodavac nije smio izuzetke od ustavom zajamčenog prava propisivati aktom nižega ranga od zakona. Određivanje da se Ustavom zajamčena ljudska prava i temeljne slobode mogu ograničiti podzakonskim aktom, nalazimo ustavnopravno neprihvatljivim zadiranjem u temeljna ljudska prava i njihovu dostignutu razinu zaštite, a protivno je Ustavom proklamiranom načelu vladavine prava.

4. INFORMACIJE KOJE PODLIJEŽU USKRATI, članak 8. ZPPI

Već je rečeno da su izuzeci od načela prava na pristup informacijama propisani u članku 8. ZPPI, koji glasi:

(1)TJV uskratit će pristup informaciji ako je informacija klasificirana stupnjem tajnosti sukladno zakonu i/ili općem aktu donesenom na temelju zakona kojim se propisuje tajnost podataka ili je zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.

(2)TJV uskratit će pristup informaciji ako postoje osnove sumnje da bi njezino objavljivanje:
– onemogućilo učinkovito, neovisno i nepristrano vođenje sudskog, upravnog ili drugog pravno uređenog postupka, izvršenje sudske odluke ili kazne,
– onemogućilo rad tijela koja vrše upravni nadzor, inspekcijski nadzor, odnosno nadzor zakonitosti,
– povrijedilo pravo intelektualnog vlasništva, osim u slučaju izričitoga pisanog pristanka autora ili vlasnika.

(3) TJV uskratit će pristup informacijama koje se tiču svih postupaka koje vode nadležna tijela u predistražnim i istražnim radnjama za vrijeme trajanja tih postupaka.

(4) Iznimno, tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu omogućit će pristup informaciji iz st.1 i 2. ovoga članka, ako je takvo postupanje u interesu javnosti i nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe te razmjerno cilju koji treba postići.

Polazeći od navedene zakonske odredbe, možemo kazati da se informacije kojima je ograničen pristup mogu podijeliti u dvije glavne skupine, ovisno o stupnju zaštite određenog javnog dobra odnosno interesa koji se njima štiti.

U prvu i najzanimljiviju skupinu spadaju informacije koje su klasificirane stupnjem tajnosti a u drugu skupinu spadaju neklasificirane informacije kojima je ograničen pristup iz drugih, zakonom predviđenih razloga.

Promatrano sa stajališta primjene zakona na temelju kojih se određuje o kojim se vrstama informacija radi, razlikujemo četiri skupine:
1. klasificirane informacije na koje se primjenjuje Zakon o tajnosti podataka ( st.1. čl.8.)
2. neklasificirane informacije na koje se primjenjuje Zakon o zaštiti tajnosti podataka (st.1.čl.8.)
3. neklasificirane informacije zaštićene Zakonom o zaštiti osobnih podataka (st.1.čl.8.)
4. neklasificirane informacije na koje se primjenjuju zakoni iz različitih oblasti, ovisno o područjima zaštite (st.2. toč.1. 2 i 3, st.3. čl.8.)

5. INFORMACIJE KLASIFICIRANE STUPNJEM TAJNOSTI

Za razumijevanje pojmova „klasificirana“ informacija i „stupanj tajnosti“, na koje se poziva ZPPI u članku 8, stavku 1. moramo se osvrnuti na odredbe Zakona o tajnosti podataka (dalje:ZTP) koji regulira navedenu materiju. Tim su Zakonom regulirani pojmovi klasificiranih, deklasificiranih i neklasificiranih podataka, stupnjevi tajnosti, postupak klasifikacije i deklasifikacije, pristup klasificiranim i neklasificiranim podacima, njihova zaštita i nadzor.

Podatak je, prema ZTP, dokument, odnosno, umnoženi, nacrtani, slikovni, tiskani, snimljeni, fotografirani, magnetni, optički, elektronički ili koji drugi zapis podataka, saznanje, mjera, postupak, predmet, usmeno priopćenje ili informacija koja s obzirom na svoj sadržaj ima važnost povjerljivosti i cjelovitosti za svog vlasnika. Klasificirani podatak je onaj podatak koji je nadležno tijelo, u propisanom postupku, takvim označilo i za koji je utvrđen stupanj tajnosti.

Stupanj tajnosti podataka utvrđuje se u postupku klasifikacije, s obzirom na stupanj ugroze i područje zakonom zaštićenih dobara. S obzirom na stupanj ugroze zaštićenih vrijednosti, podaci se klasificiraju slijedećim stupnjevima tajnosti: „vrlo tajno“, „tajno“, „povjerljivo“ i „ograničeno“.

S obzirom na zaštićene vrijednosti, stupnjevima tajnosti se klasificiraju podaci iz djelokruga državnih tijela u području:
-obrane,
-sigurnosno-obavještajnog sustava,
-vanjskih poslova,
-javne sigurnosti,
-kaznenog postupka, te
-znanosti, tehnologije, javnih financija i gospodarstva, ukoliko su ti podaci od sigurnosnog interesa za Republiku Hrvatsku.

ZTP je precizno regulirano koje su to vrijednosti tako zaštićene da im se određuje stupanj tajnosti, te su taksativno nabrojene osobe koje imaju zakonsku ovlast za klasificiranje. Tako se najvišim stupnjem tajnosti „vrlo tajno“ klasificiraju podaci čije bi neovlašteno otkrivanje nanijelo štetu nacionalnoj sigurnosti i vitalnim interesima RH, a osobito slijedećim vrijednostima:
-temelji Ustavom utvrđenog ustrojstva RH,
-neovisnost, cjelovitost i sigurnost RH,
-međunarodni odnosi RH,
-obrambena sposobnost i sigurnosno-obavještajni sustav,
-sigurnost građana,
-osnove gospodarskog i financijskog sustava RH,
-znanstvena otkrića, pronalasci i tehnologije od važnosti za nacionalnu sigurnost RH.

Stupnjem tajnosti „tajno“, se klasificiraju oni podaci čije bi neovlašteno otkrivanje teško naštetilo zaštićenim vrijednostima iz članka 6.ZTP („vrlo tajno“).

Klasificiranje podataka sa najvišim stupnjem tajnosti ( „vrlo tajno“ i „tajno“), mogu provoditi slijedeće osobe:
-predsjednik RH,
-predsjednik Hrvatskog sabora,
-predsjednik Vlade RH,
-ministri ,
-glavni Državni odvjetnik,
-načelnik Glavnog stožera Oružanih snaga RH,
-čelnici tijela sigurnosno-obavještajnog sustava.
Nabrojene osobe mogu ovlast za klasificiranje podataka prenositi pisanim putem na druge osobe, ali samo i isključivo u okviru svoga djelovanja.

Klasificiranje blažim stupnjevima tajnosti, „povjerljivo“ i „ograničeno“, mogu, pored naprijed navedenih osoba, provoditi i čelnici ostalih državnih tijela, koji obavljaju poslove u područjima navedenim u članku 5. ZTP.

Međutim, ukoliko se potreba za klasifikacijom podataka, vezanih za nacionalnu sigurnost RH, pojavi pred nekom znanstvenom ustanovom, zavodom ili drugom pravnom osobom, čelnici tih/takvih tijela nemaju ovlast za provođenje postupka klasifikacije i označavanja bilo kojim od stupnjeva tajnosti, već to za njih obavljaju osobe navedene u članku 13. stavku 1.,2. i 3. ZTP.

Spomenimo, ukratko, i preostala dva stupnja tajnosti „povjerljivo“ i „ograničeno“.
Stupnjem tajnosti „povjerljivo“ klasificiraju se oni podaci čije bi neovlašteno otkrivanje naštetilo vrijednostima iz članka 6. Zakona, a stupnjem tajnosti „ograničeno“ klasificiraju se podaci čije bi neovlašteno otkrivanje naštetilo djelovanju i izvršavanju zadaća državnih tijela u obavljanju poslova iz članka 5. Zakona.

5.1.. Periodične procjene-vremenska ograničenost

Bez obzira na utvrđeni stupanj tajnosti, vlasnik podatka je dužan trajno procjenjivati stupanj tajnosti klasificiranog podatka i o tome izrađivati periodične procijene na temelju kojih se može promijeniti stupanj tajnosti ili pak izvršiti deklasifikacija.
Periodična procjena provodi se najmanje jedanput u pet godina za stupanj tajnosti „vrlo tajno“, najmanje jedanput u četiri godine za stupanj tajnosti „tajno“, najmanje jedanput u tri godine za stupanj tajnosti „povjerljivo“ i najmanje jedanput u dvije godine za stupanj tajnosti“ograničeno“.

Postupcima deklasifikacije, deklasificiranim i neklasificiranim podacima nećemo se baviti jer to prelazi temu ovog rada.

5.2. Primjer iz prakse-uskrata informacije označene stupnjem tajnosti

U razmatranom predmetu, korisnik prava na pristup informacijama je podnio zahtjev TJV- Sigurnosno-obavještajnoj agenciji (dalje:SOA), u kojem je tražio uvid u sigurnosnu provjeru te svu relevantnu dokumentaciju vezanu uz odluku SOA-e o njegovoj negativnoj sigurnosnoj provjeri. SOA je odbila njegov zahtjev pozivom na članak 8. stavak 1. ZPPI , u vezi s člankom 39. stavkom 2. Zakona o sigurnosnim provjerama , kojim je propisano da se izvješće o rezultatima sigurnosne provjere označava najmanje stupnjem tajnosti „povjerljivo“, pa su sukladno tome informacije poput tražene klasificirane stupnjem tajnosti, sukladno odredbama Zakona o tajnosti podataka.

Imajući u vidu odredbe ZTP, nesporno je da su podaci iz djelokruga tijela u području sigurnosno- obavještajnog sustava posebno zaštićeni, a pobliže odredbe iz tog područja su propisane zakonom, a ne nikakvim općim aktom donesenim na temelju zakona. Nesporno je također da su čelnici tih tijela ovlašteni, temeljem zakona, klasificirati takve podatke stupnjevima tajnosti, te da je za konkretnu informaciju koja je predmet zahtjeva, određen sukladno odredbama zakona za navedenu oblast. Budući da se radi o predmetu koji je sub iudice, nećemo se upuštati u komentiranje drugih činjenica i ev. nedostataka u postupku.

5.3. Primjer nezakonitog označavanja podataka stupnjem tajnosti

Nezakonito klasificiranje i označavanje podataka stupnjem tajnosti prikazati ćemo na primjeru općeg akta – Pravilnika o službenoj tajni jedne javne ustanove, koji je oglašen na oglasnoj ploči JU.

Odredbe koje se odnose na klasificirane podatke sa određenim stupnjem tajnosti, nalaze se kao što je naprijed navedeno, u ZTP, koji u prijelaznim i završnim odredbama upućuje na Glavu VIII i IX Zakona o zaštiti tajnosti podataka (dalje:ZZTP). Prema ZZTP poslovnu tajnu predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke iz čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese. Dakle, iz sadržaja zakonske definicije proizlazi da se podaci koji se mogu odrediti kao poslovna tajna mogu odrediti i propisom koji je rangiran ispod zakona-općim aktom, iz čega bi se moglo zaključiti da je zakonodavac, kad je propisivao u čl.8. st.1. ZPPI „sukladno zakonu i/ili općem aktu“ imao u vidu upravo odredbe o poslovnoj tajni.

Nadalje, da bi se uopće moglo govoriti o poslovnoj tajni, treba imati u vidu djelatnost (gospodarsku) trgovačkih društava odnosno drugih pravnih osoba ( proizvodna, istraživačka), koji posljedično mogu rezultirati podacima koji se mogu odrediti kao poslovna tajna. I naposljetku, kod poslovne tajne, odnosno otkrivanja podataka koji su tako označeni, ne nastaje šteta na vrijednostima koja su zaštićene posebnim propisima kao javno dobro , u smislu klasifikacije prema ZTP, već za gospodarske interese tih pravnih osoba.

U razmatranom primjeru pravilnik o poslovnoj tajni donijela je ustanova (dalje;JU) čiji je osnivač Republika Hrvatska i financirana je iz sredstava državnog proračuna. Navedena JU, sukladno Zakonu i Statutu, obavlja djelatnost koja je definirana kao početna izobrazba, osposobljavanje i kontinuirano usavršavanje ciljanih , visokoobrazovanih skupina, zaposlenih ili radi zapošljavanja u određenim državnim/javnim tijelima. Usporedbom djelatnosti navedene JU sa djelatnostima pravnih osoba kod kojih je moguće da određeni podaci budu zaštićeni kao poslovna tajna, evidentno je da ista ne udovoljava zakonom propisanim kriterijima.

Predmetni Pravilnik , u uvodnom dijelu , kao osnovu za donošenje, uz Statut i Poslovnik o radu, navodi i Zakon o tajnosti podataka, Kazneni zakon, Zakon o zaštiti osobnih podataka, Zakon o pravu na pristup informacijama i Zakon o radu, kako bi se valjda dala „težina“ samom aktu.

U članku 2. stavku 1. Pravilnika navodi se definicija poslovne tajne, kako ju regulira članak 19. stavak 1. Zakona o zaštiti tajnosti podataka ( na koji Zakon se u uvodu ne poziva), a u stavku 2. istog članka, što je to podatak koji se smatra poslovnom tajnom, doslovno je prepisan članak 2. stavak 1. alineja 1. Zakona o tajnosti podataka, kojim se uređuje područje klasificiranih podataka, među koje, dakako, ne spada poslovna tajna.
Nastavno, u članku 3. Pravilnika, propisuje se da se podaci, za koje mjerodavno tijelo ili JU utvrdi da su poslovna tajna, označavaju s oznakom „vrlo tajno“, „tajno“, „povjerljivo“ i „ograničeno“, te da su takvi dokumenti vidljivo označeni stupnjem tajnosti sa rokom obveze čuvanja poslovne tajne.
U Pravilniku se ne razrađuje, a ne nazire se ni „u tragovima“ koji bi to mogli biti podaci na koje je donositelj mislio kada je donosio predmetni akt, pa smo tako ostali uskraćeni za neke nove spoznaje, a autor ovog rada nije mogao dokučiti niti jedan jedini primjer u tom pravcu.
Zaprepašćujuća je razina ne poznavanja mjerodavnog materijalnog prava i spoznaja sa kolikom lakoćom, potezom pera, određuju informacije kojima je dostupnost ograničena i time zadire nezakonito i ustavno-pravno neprihvatljivo u Ustavom i Konvencijom zajamčena ljudska prava i temeljne slobode.

U konkretnom slučaju, ne samo da je pravno upitna i sama mogućnost postojanja poslovne tajne, koju uvjetuje obavljanje posla/djelatnosti, nego je evidentno da čelnik navedene JU nije osoba koja bi bila zakonom ovlaštena za provođenje postupka klasifikacije i s njim povezanim stupnjevanjem tajnosti, sukladno ZTP. Olako uzimanje ovlasti koje nisu zakonom propisane, predstavlja ne samo nezakonito postupanje, nego kršenje temeljnih vrednota vladavine prava i nepoštivanje pravnog poretka RH.

6. NEKLASIFICIRANE INFORMACIJE-POSLOVNA TAJNA

Neklasificirane informacije su one kojima je ograničen pristup a koje se koristi u službene svrhe ili su podaci koje one sadrže zaštićeni zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka. Najkraće, to su sve one informacije/podaci koji nisu klasificirane stupnjem tajnosti u skladu sa odredbama Zakona o tajnosti podataka. Odredbe koje se odnose na takvu vrstu zaštićenih informacija nalazimo u mnogim zakonima, među kojima su i Zakon o zaštiti osobnih podataka , Zakon o zaštiti tajnosti podataka, te zakoni koji uređuju područja sudskih, upravnih,inspekcijskih i drugih postupaka, zaštite intelektualnog vlasništva i dr.

Uočeno je u praksi da se uopće na pravi razlika između podataka koji se uskraćuju jer su klasificirani stupnjem tajnosti od onih koji kojima je pristup ograničen zbog drugih zakonskih razloga. Uvriježeno je mišljenje da se informacije iz stavka 1. članka 8. ZPPI proglašavaju „klasificiranim“ a one iz stavka 2. i 3. „tajnim“. To, naravno nije sukladno zakonskom određenju, ali se može razumjeti ako takvo određenje dolazi iz najšire, pravu nevične, javnosti, ali ne i iz stručne. Naime, javnost kao „tajne“ razumijeva sve one informacije kojima je ograničen pristup, odnosno, za koje je odbijen zahtjev za pristup.

6.1.Primjer iz prakse-poslovna tajna

Ovdje ćemo se ponovno osvrnuti na informacije kojima je ograničen pristup jer su općim aktom proglašene poslovnom tajnom – Pravilnikom koji je donio čelnik trgovačkog društva, na temelju Zakona o zaštiti tajnosti podataka. Pravilnik je objavljen na oglasnoj ploči TD 21. veljače 2011. godine.
Navedeno Trgovačko društvo (dalje:TD), u vlasništvu je nekoliko jedinica lokalne samouprave, obavlja djelatnost koja je zakonom utvrđena kao djelatnost od javnog interesa ( pružanje građanima usluga opskrbe pitkom vodom), financira se iz proračuna jedinica lokalne samouprave i iz naknada građana.
S obzirom na navedeno, nesporno je da se radi o tijelu javne vlasti u smislu članka 3. ZPPI.

U konkretnom slučaju, korisnik prava na pristup informacijama je podnio zahtjev TD u kojem je tražio presliku Izvještaja o radu TD za 2010. godinu, koji je odbijen uz obrazloženje da takovu informaciju TD ne posjeduje s obzirom da izvještaj o radu još nije bio izrađen niti usvojen od nadležnih organa .
Nakon toga korisnik je podnio novi zahtjev u kojem je tražio da mu se dostavi preslika izvještaja o radu za 2009. godinu. Ovaj puta je zahtjev odbijen uz obrazloženje da se radi o podatku koji je, sukladno Zakonu o zaštiti tajnosti podataka i Pravilniku o poslovnoj tajni zaštićen kao poslovna tajna Društva.
U povodu izjavljene žalbe korisnika, Agencija za zaštitu osobnih podataka ( dalje:AZOP) je istu odbila kao neosnovanu, uz obrazloženje da je da je na temelju uvida u Pravilnik o poslovnoj tajni TD utvrđeno da se podaci koji su traženi kao informacija (podaci o poslovanju Društva) smatraju poslovnom tajnom u smislu tog Pravilnika.

Ono što je interesantno naglasiti, TD u svom odbijajućem rješenju nigdje ne spominje da bi se radilo o klasificiranim podacima, niti ih kao takove u Pravilniku navodi, kao što je to bio slučaj sa naprijed spomenutim Pravilnikom JU.

Međutim, Agencija za zaštitu osobnih podataka, kao žalbeno tijelo kvalificira podatke proglašene poslovnom tajnom klasificiranim podacima označenim stupnjem tajnosti. AZOP se u obrazloženju odbijajućeg rješenja poziva na članak 15. stavak 3. točku 1. ZPPI, prema kojem će tijelo javne vlasti odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti za odbijanje propisani u članku 8. ovoga Zakona, a da je člankom 8. stavkom 1. ZPPI propisano da će tijela javne vlasti uskratiti pristup informaciji ako je informacija klasificirana stupnjem tajnosti sukladno zakonu i/ili općem a